La
difícil reforma de los bancos
¿Por qué no se empieza quitándoles poco a poco sus
privilegios, como se hizo al desmontar los monopolios que existían en el
transporte aéreo o en las telecomunicaciones? Hoy, las nuevas tecnologías
pueden facilitar los cambios
EDUARDO ESTRADA
En 2008, la reacción de todos los Gobiernos
ante la crisis bancaria internacional fue unánime: “Esto no puede volver a
suceder”. Las autoridades pensaron que la regulación bancaria había sido una de
las principales causas de la crisis y que era necesario modificarla
radicalmente. Para impulsar las reformas financieras se creó el Consejo de
Estabilidad Financiera que ha coordinado el trabajo de cooperación económica
internacional más importante de este siglo.
No solo impresiona el alcance geográfico y
las miles de páginas de legislación aprobadas sino también la complejidad y
minuciosidad de las mismas. Las reformas aprobadas no han dejado sin tocar
ningún área de conducta de los bancos y otras entidades financieras: capital,
liquidez, gobernanza, remuneraciones, obligaciones de información, sistemas de
resolución, y un larguísimo etcétera. Se ha pasado de una desregulación extrema
a un enrevesado intervencionismo.
Y sin embargo persiste la insatisfacción
con lo hecho hasta ahora. A pesar de haber reducido algo su probabilidad y
coste, las crisis bancarias seguirán produciéndose y los contribuyentes las
seguirán pagando por la simple razón de que si, llegada la crisis, los bancos
centrales no prestasen toda la liquidez necesaria y los Gobiernos no inyectasen
recursos públicos, los ciudadanos pagarían aún más por el destrozo del sistema
de pagos y la pérdida de confianza en el sistema.
Por ello, algunos insatisfechos con lo
aprobado hasta ahora —como A. Admati o M. King— proponen incrementar aún más
los requerimientos de capital o de liquidez. Pero también hay insatisfacción
entre los regulados. Los banqueros se quejan de que la profusión de
requerimientos está ahogando a las entidades, y podrían acabar con los bancos.
El problema es que las medidas adoptadas
hasta ahora no se han planteado modificar la protección pública de los bancos
que es la causa de su fragilidad. Las nuevas regulaciones han aumentado sus
cargas, pero se han mantenido intactas las regulaciones por las que el Estado
otorga a los bancos unos privilegios públicos excepcionales. El aseguramiento
público de los depósitos, el monopolio de creación de dinero, las garantías de
disponer de toda la liquidez necesaria y el respaldo del Presupuesto en caso de
crisis, llevan inevitablemente a que los bancos se configuren como
instituciones extraordinariamente apalancadas y con fuertes desequilibrios de
plazos en su balance que hacen muy vulnerable el sistema financiero.
Algunos autores —como M.Kumhof o
J.McMillan— han analizado qué pasaría si los Estados retiraran los privilegios
que hoy conceden a los bancos. Sus estudios muestran que, si se acabara con los
privilegios otorgados a los bancos y a entidades similares, no sólo los
contribuyentes dejarían de sufragar las crisis bancarias sino que también los
productos ofrecidos a los usuarios serían de mayor valor y calidad que los
actuales, con un impacto positivo sobre el PIB.
Por ejemplo, los depósitos en los bancos
privados hoy no son 100% seguros mientras existen reformas que proporcionarían
a los ahorradores depósitos totalmente líquidos sin costes de aseguramiento y
sin necesidad del respaldo de los bancos centrales a bancos privados. También
mejorarían los sistemas de pagos si los bancos no mantuvieran en exclusiva el
acceso a los sistemas centrales de liquidación. Y la política monetaria ganaría
en flexibilidad si la creación de dinero dejase de estar en manos de los bancos
privados y por tanto se pudiera desvincular del aumento del endeudamiento.
De estos estudios se puede deducir que, si
hoy tuviéramos que decidir qué tipo de de protección pública debería darse al
sistema financiero para mejorar la financiación de familias y empresas, a nadie
se le ocurriría otorgar en exclusiva a los bancos el amplio conjunto de
monopolios que disfrutan frente a los demás intermediarios financieros y que
les convierte en instituciones proclives a las crisis.
Pero esta no es la decisión que hay que
tomar ahora, los bancos están aquí y la cuestión es qué hacer con ellos, cómo
transformarlos. Al analizar los problemas se puede —y se debe— ser radical y
estudiar qué pasaría si no existieran los bancos. Pero a la hora de actuar hay
que hacerlo con moderación y pragmatismo. Porque las instituciones sociales no
se crean ni se destruyen: se transforman. Acertar con una transición adecuada
es la clave del éxito de las reformas estructurales.
¿Por qué no se empieza quitándoles poco a
poco sus privilegios, como se hizo al desmontar los monopolios que existían en
el transporte aéreo o en las telecomunicaciones? Hoy, con las nuevas
tecnologías, se podría ir abriendo a las familias y empresas la exclusiva que
hoy tienen los bancos de mantener depósitos sin riesgo en el banco central. No
se hace porque se teme que, al quitarles sus privilegios, muchos bancos
entrarían en pérdidas y tendrían que cerrar, con lo que, además del coste público
de cerrarlos, muchas pymes y familias se quedarían sin su financiación.
Los reguladores financieros están atrapados
en algunos dilemas. No se atreven a reducir los privilegios de los bancos
porque no existen todavía suficientes alternativas a los bancos actuales. Pero
mientras mantengan los privilegios de los bancos, están impidiendo que surjan
entidades sin riesgo sistémico que presten a familias y pymes. Además, a
diferencia de otros sectores en los que la desaparición de las empresas
ineficientes es el objetivo buscado, en la banca los reguladores se preocupan
incluso en cuanto entran en pérdidas, por la amenaza que supone su cierre para
la estabilidad del sistema o para el Presupuesto. Esto explica que ahora mismo,
cuando la herencia de la crisis y los tipos de interés bajos están reduciendo
la rentabilidad de los bancos, las autoridades no estén retirando sus
privilegios sino que incluso están aumentando las ayudas a la banca:
financiación gratis a largo plazo, retraso en los requerimientos de capital,
permitir una concentración sectorial que aumente los beneficios...
Hoy estamos mejor que hace tres décadas al
haber terminado con los oligopolios de telecomunicaciones y de aerolíneas que
entonces disfrutaban de privilegios concedidos por el Estado. Y hoy estaríamos
mejor si se quitase a los bancos sus privilegios porque además de impedir que
surjan competidores, hacen inestable y frágil el sistema financiero. Pero no se
les quitarán, porque sin esa protección entrarían en crisis. De momento, pues,
podemos decir que “los bancos tienen los siglos contados”.
Miguel
A. Fernández Ordóñez fue gobernador del Banco de España y ha
publicado este año el libro Economistas, políticos y otros
animales.
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