Cuando Hacienda son más unos que otros
Las amnistías fiscales pueden empujar a los contribuyentes a dejar de pagar
Los gravámenes bajos favorecen la recaudación pero castigan la equidad
Alemania aplicó la amnistía con pobres resultados y pasa ahora del perdón al castigo
EL PAIS - LLUÍS PELLICER 8 ABR 2012 - 21:32 CET111
La economía sumergida en España se estima entre el 22,9 y el 23,7% del PIB. / Carlos Hernández (Corbis)
Acuciado por la necesidad de hacer caja, el Gobierno ha decidido abrir las puertas de casa al hijo pródigo, el que un día decidió llevarse el dinero fuera de España o esconderlo bajo un colchón sin pasar por el fisco. El perdón del Estado ha soliviantado al otro hermano, al ciudadano que ha pagado sus impuestos sin rechistar. La amnistía fiscal aprobada por el Gobierno no es la primera que se aplica en España, ni tampoco en el mundo. Decenas de países —desde Alemania hasta Argentina— han echado mano de esa iniciativa para aflorar capitales opacos. Sin embargo, de la fórmula que se emplee depende la efectividad y la equidad de la medida. Y estas no siempre van de la mano.
La amnistía fiscal, publicada en el Boletín Oficial del Estado, permite a los evasores regularizar con total confidencialidad su situación a cambio de abonar al Gobierno el 10% de las cantidades defraudadas, a la vez que las empresas podrán repatriar vía dividendos los fondos que tengan en paraísos fiscales con un gravamen del 8%. La norma, que trata de aflorar 25.000 millones de euros y que las empresas repatríen otros 9.375 millones para recaudar 3.250 millones, libra de penas de cárcel por delito tributario a quien admita haber defraudado.
Al Gobierno la medida ya le ha costado una rebelión de las comunidades de régimen foral, el País Vasco y Navarra, que se niegan a aplicarla en sus territorios. “No estoy dispuesto a blanquear capitales, ni conciencias”, aseguró el diputado general de Bizkaia José Luis Bilbao. Más comprensión ha hallado la amnistía en otras comunidades. “Si han llegado a tomar una medida tan extrema es porque la situación realmente lo demandaba”, defendió el consejero de Economía de Cataluña, Andreu Mas-Colell.
La cantidad que espera recaudar el Gobierno no debería ser excesiva en un país cuya economía sumergida se estima entre el 22,9%, y el 23,7% del producto interior bruto (PIB). Sin embargo, España ya tiene un mecanismo de regularización voluntaria de rendimientos. El socio del despacho de abogados Baker & McKenzie Esteban Raventós considera que la amnistía favorecerá sobre todo el capital evadido en los últimos cinco años, puesto que vencido ese periodo prescribe la falta o el delito penal. Pero para el resto, sostiene, resulta “más ventajoso” acogerse al proceso ordinario, que consiste en presentar una declaración complementaria admitiendo esos rendimientos opacos. Ello se debe a que los rendimientos de las carteras sin declarar no han dado grandes beneficios por la crisis y pagarían incluso menos de ese 10%. “Ya había un procedimiento razonable. La amnistía no me parece el camino correcto”, asegura Raventós.
Los resultados de las amnistías aplicadas hasta ahora no han sido siempre los esperados. El director del Centro Internacional de Políticas Públicas de la Georgia State University y consultor de varios organismos como el FMI o el Banco Mundial, Jorge Martínez-Vázquez, asegura que “si hay que generalizar y resumir, las amnistías fiscales en la experiencia internacional no han sido efectivas. Por cada una que lo ha sido puede haber 10 o 20 que no lo han sido”.
La eficacia de la medida puede depender, por ejemplo, del peaje impuesto: si es muy bajo, los evasores al menos dudarán sobre la oportunidad de regularizar sus impuestos; si es muy alto, muchos ni se lo plantearán. Ahí surge el riesgo moral. En un momento de subidas de impuestos —los rendimientos del trabajo tributan con un tipo mínimo del 24,75%— y tijeretazo del Estado de bienestar, ¿qué mensaje se traslada a la ciudadanía? “Es dudoso que esta medicina tenga unos efectos que logren paliar sus contraindicaciones. El mensaje que se está dando es el de falta de equidad. Cualquier ciudadano al corriente de sus obligaciones fiscales paga más por impuestos que ese 10%”, lamenta el director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de Esade y miembro del Comité de Expertos en Administración Pública de la ONU, Francisco Longo. Incluso el PP hace apenas dos años tachaba la medida de “injusta” y “antisocial”.
Los gravámenes que se han aplicado en otros países a evasores arrepentidos varían. Alemania fijó el 25% en la amnistía que decretó en 2003, más cercano a los tipos del contribuyente de a pie. Ese pacto que el Gobierno de Gerhard Schroeder propuso a los evasores trataba de repatriar 100.000 millones de euros depositados sobre todo en cuentas de Suiza y Luxemburgo, aunque posteriormente se marcó un objetivo más modesto: lograr el retorno de 20.000 millones e ingresar 5.000 millones. Cuando concluyó el periodo de gracia, el Gobierno solo había recaudado 901 millones.
Alemania ha pasado del perdón al castigo. El país, dispuesto a que se regularizaran esos más de 100.000 millones escondidos, ha acordado con Suiza que los capitales evadidos se graven con un tipo de entre el 21% y el 41%, frente a la horquilla anterior de entre el 19% y el 34%,
Más éxito tuvieron los scudi de Silvio Berlusconi, que logró repatriar 104.500 millones e ingresar 6.850 millones que tenían ciudadanos italianos en el extranjero para evitar el pago de impuestos. Eso sí, aplicó un tipo de entre el 5% y el 7%, muy por debajo de los tipos de los impuestos que deberían haber pagado.
Antes de esta, en España también hubo dos amnistías fiscales, una en 1984 y otra en 1992. La última, impulsada por el exministro Carlos Solchaga, consistió en regularizaciones a través de la compra de títulos de deuda pública especiales a seis años y con un interés del 2%. Con ello, el Gobierno central ingresó 800.000 millones de las antiguas pesetas, cerca de 4.800 millones de euros.
El catedrático de Economía de IESE Antonio Argandoña entiende el debate moral que suscitan estos programas, pero recuerda que el Gobierno ahora está “rebañando el plato” para reducir el déficit. “En estos casos hay que ser injustamente generoso. No se puede ser cicatero. Si sabemos que hay cientos de miles de euros que no tributan, hay que hacer que esos ciudadanos ahora pasen noches sin dormir pensando que se les presenta una oportunidad que no van a tener jamás”, señala.
Un alto mando policial que se dedica a investigar el fraude fiscal y que pide el anonimato advierte otro peligro de agravio comparativo. La amnistía no podrá aplicarse a las investigaciones que estén en marcha. “Una persona que esté siendo investigada puede haber defraudado lo mismo que otra que no lo está y que sí se podrá acoger a la iniciativa”, recuerda.
La efectividad de una amnistía fiscal también depende de la táctica empleada, que suele ser de palo y zanahoria. Pero en el caso de España, ¿dónde está la zanahoria? Jorge Guillermo, profesor de la Universidad de San Andrés y consultor para la ONU y el Banco Mundial, explica que “para que una iniciativa como esta tenga éxito y sea creíble, el fisco tiene que poner encima de la mesa una medida como duplicar la plantilla de inspectores que persigan el fraude y dejar claro que la amnistía no volverá a darse”.
Para ver los resultados, defiende el profesor Martínez-Vázquez, las amnistías deben ser “excepcionales” e “ir acompañadas de una reforma y mejora de la Administración Tributaria que deje claro que ahora es el momento de sanear las cuentas, que no habrá otra ocasión”. Y a la vez, agrega, debe quedar claro que luego se perseguirá y penalizará más el fraude fiscal. El profesor de la Georgia State University indica, además, los efectos negativos que puede tener sobre el resto de los ciudadanos. “Los que antes pagaban voluntariamente pueden dejar de pagar por desengaño con el Gobierno o por simple cálculo: sale más barato no pagar impuestos y acogerse a las amnistías fiscales”, explica. La Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado ya advirtió de que la “regularización extraordinaria” podía provocar “un derrumbe de la consciencia fiscal de los contribuyentes honestos y, en consecuencia, de la recaudación en periodo voluntario”.
Las amnistías, pues, deben ser excepcionales, porque incluso pueden dar alas a los evasores. Así lo advierte un informe de Katherine Baer y Eric Le Borgne publicado por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Señala que si los ciudadanos esperan nuevos programas de amnistía, “la evasión fiscal se vuelve menos costosa de lo que era antes de la puesta en marcha del programa”.
¿Ocurrirá todo eso en España? ¿Tendrá el impacto previsto? Dada la experiencia de la mayoría de países, que suelen recaudar menos de lo esperado, la Comisión Europea ha restado importancia al programa de amnistía fiscal del Gobierno de Rajoy, que entre el modelo alemán y el italiano, ha optado por acercarse más a Silvio Berlusconi que al de Gerhard Schroeder. Pero en un momento en el que muchos contribuyentes ven cómo aumenta la presión fiscal y muchos otros se ven empujados a la economía informal, el riesgo está en cómo de injusta vean la medida los ciudadanos.
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